国家秘密从产生、使用到解密，具有特定的规律，对规律的认识，决定着国家秘密保护和管理措施的选择和实施效果。长期以来，人们围绕着国家秘密到底是什么、其运行有什么特殊要求、怎样管理才能够发挥国家秘密的效用等方面，进行了不懈的探索和实践。对国家秘密属性认识的深化，能够有力推动保密工作的不断发展和深入。

一、 关于国家秘密范围认识的深化

近年来，保密范围问题已引起有关部门和人士的深刻反思，并开始探索准确界定保密范围的途径和方法。这方面的有益做法归结起来主要表现为“四个明确指向”：一是划清密与非密界限，准确定义国家安全和利益，进行了“关系国家安全和利益定义群”研究，对国家秘密的基本范围进一步细化，使具体范围的确定依据更具有了明确指向；二是改革了保密范围表述方式，将笼统表述形式改变为“目录”形式，使定密依据更具有了明确指向；三是不断探索国家秘密范围“瘦身”途径，开始尝试通过解密方式缩小范围，使保密范围缩小途径更具有了明确指向；四是积极探索保密范围制定过程的制度建设，开始尝试通过建立保密范围论证程序以增强保密范围确定的科学性，使准确界定密与非密界限更具有了明确指向。

这些方面的探索和实践，为实现保密范围的准确性和科学性提供了基础支持。经过多年的实践，我们知道，国家秘密究竟控制在多大的范围内才合理，主要取决于对保密工作究竟该保什么的认知程度。随着改革开放的不断深入，特别是民主政治的稳步推进和政务信息公开的实施，国家秘密范围过宽、密级过高的问题成为人们关注的一个问题。这一问题在政府信息公开的立法中表现得更为突出。保密范围过宽反映了人们主观认识上的三个误区：一是对关系国家安全和利益的界限划分不清；二是认为保密范围越宽越保险；三是缺乏保密成本概念。解决了这些问题，也就能够解决保密范围过宽、定密过滥的问题。

二、关于定密制度的探索

定密工作作为保密工作的前提和基础，是体现国家秘密属性的一项重要实践工作。然而，在定密工作中随意定密、“失之于宽、失之于严”的问题较为严重。其主要原因是定密责任不明确，从而形成“人人都定密、人人不负责”的困局。针对这一问题，有必要对定密制度进行改革：一是实行“定密责任人”制度，变“经办人提出定密意见、领导审批”为“领导授权定密责任人行使定密权”，由此可有效克服定密随意性问题；二是为了提高定密的准确性，依据保密范围编制本机关、单位“国家秘密事项一览表”，使定密事项更为明确，便于操作；三是建立定密责任制度，明确定密权利和责任，加强对定密工作的监督；四是建立定密“台账”制度，便于统计分析，及时掌握定密情况及国家秘密分布情况。从目前定密制度的探索实践来看，还存在一些需要解决的问题，比如定密责任制度的确立和推广，定密责任人的权利义务对等问题等。

三、关于国家秘密知悉范围的变化

国家秘密保密管理的措施虽然很多，但其本质归结起来只有一点，就是将国家秘密控制在工作所需知悉的最小范围内，使国家秘密不被不应知悉者知悉。长期以来，我国党政机关一直采用按职务、级别发文的模式。久而久之，国家秘密定密程序和知悉范围的确定也普遍归入到了发文程序中，与非国家秘密文件资料一样沿用按职务、级别知悉的模式。《保密法》确定的定密程序，也主要是参照发文程序规定的。这种我国特有的、用层层发文推动工作的方式，忽略了一个十分重要的问题，就是大量具有实质性保密内容的国家秘密信息并不是按照发文程序产生和确定的，其知悉范围也不是通过发文形式确定的。如果把国家秘密文件与其他文件存在方式混为一谈，就容易使国家秘密知悉范围的确定产生误区。所以，为改变这种状况，应该对按职务级别天然享有某种等级国家秘密知悉权等不符合保密工作规律的做法予以改变，逐步确立起“根据工作需要确定和控制国家秘密知悉范围”的原则理念。这无疑是保密观念的重要突破，是保密制度的一个重要变化。

四、关于国家秘密运行规律的认识

国家秘密的保护工作是围绕国家秘密运行的各个环节展开的。由于我国的国家秘密定密范围宽、知悉范围广、涉密人员多、运行环节多、发文数量多、载体形式多，因此国家秘密的运行过程是一个较为繁琐而又复杂的过程，容易出现泄密隐患，不便于控制，稍不注意或者某个环节发生断裂，就有泄密的危险，而且泄密后很难查清泄密源头。在实际工作中，各级保密组织和保密部门应该针对上述问题，不断改进管理方式，树立“控制源头、管好中间、把好出口”的动态管理理念。根据保密工作的运行规律，要从源头上规范定密，实行定点印刷复制，减少国家秘密载体数量，实行按文件序号登记发放；从中间环节上严格复制制度，控制派生文件数量；在出口上改进解密制度，实行涉密载体集中定点销毁制度等。虽然这些措施还不能完全解决问题，但这些做法无疑找到了国家秘密管理松懈的病根，可以有效改进保密工作。

五、关于国家秘密的利用问题

国家秘密的利用问题是长期以来争论较多的一个问题。什么是保护与控制下的有效利用？怎样的保护和利用才合理？这些问题直接影响着对国家秘密保护措施的实施。《保密法》规定的“既确保国家秘密又便利各项工作”的方针，是近几年争论较多的焦点问题。

我们可以从两个方面对这个问题加以探讨：

一方面，从国家利益实现途径来看，国家利益实现的途径有多种，保密并非是唯一的途径。保密工作需要解决的最主要矛盾是保密与公开的矛盾。在这个意义上，保密与公开是一个问题的两个方面，两者的共同目标都是国家利益的实现。从国家利益实现需要出发，坚持保放适度，正确处理好保密与公开的关系，既是保密工作的原则，又是信息公开的原则。如果以“便利工作”为基础来处理保密与公开的关系，无论是从保密角度还是公开角度似乎都和便利工作关系不大。保密肯定会给工作带来某些不便利，公开也会给工作带来某些不便利。何况公开主要是相对民主政治而言的，便利工作不是公开的主要目的。

另一方面，从国家秘密价值实现而言，国家秘密的有效利用是保密工作的内在之义，其接触范围就是利用范围。需要利用国家秘密的有关单位和人员，在确定国家秘密的同时就被列入知悉范围之内，这本身就是工作需要，不存在便利不便利工作的问题。当工作需要国家秘密扩大利用范围时，如国家秘密技术需要推广使用或者经批准对外进行合作交流时，可以通过变更国家秘密密级、做出保密承诺、签订保密协议等方式来实现。也就是说，国家秘密的保护与知悉范围控制的原则，只能是国家秘密价值实现的需要，而并非便利工作。工作需要和便利工作虽然只有两字之别，但其所表达的内涵已有很大区别。从保密本质规律分析，国家秘密的保密价值和利用价值是同一层次上的一对矛盾关系，既确保国家秘密又有利于国家秘密价值实现是构成保密工作的价值原则；而国家秘密的保密价值和便利工作不是同一层次上的矛盾关系，保密肯定会对工作带来不便利，但工作不便利并非一定会影响保密价值实现。为解决近年来出现的借便利工作之名擅自扩大国家秘密知悉范围、该定密不定密、擅自解密、擅自对外提供国家秘密的问题，有几项措施可以考虑：一是随着建立政府间合作保密协议范围的不断扩大，为国际合作与交流中国家秘密的管理和利用开辟了新的管理途径；二是要逐步改变国家秘密知悉范围按职务级别确定的方式，在特殊事项、特殊领域、特殊工作中实行根据工作需要必须知悉才能知悉的原则；三是要积极改变国家秘密按单位确定的方式，推行知悉范围确定到具体涉密人的原则，即使产生定密信息的单位无法直接确定到人，也要求有关知悉范围内的单位确定到人。