所“行政缺位”就是行政主体管理不到位，而使行政法应有的功能和价值在行政管理中未能得以充分体现。通俗地说，行政缺位就是该管的事没有管，该管好的事没管好，是行政不作为、执法不到位的表现。
行政缺位在行政管理中普遍存在，在保密工作部门社会管理中，行政缺位显得尤为突出。国家保密局在《关于加强保密工作中依法行政工作意见》（以下简称《意见》）（国保发[2000]5号）中依据法律、法规和规章，梳理了赋予保密工作部门的审批、决定、检查、行政处罚、建议等5大项19小项保密行政执法权，其中涉及社会管理事项的有16项。但是长期以来，各级保密工作部门在依法监督管理国家秘密工作中，基本上只限于对国家机关、事业单位、国有企业的国家秘密监督管理。如果细细盘点，16项社会管理事项，仅仅开展了国家秘密载体定点复制单位审批、保密工程确认、涉密案件中的密级鉴定等项工作；除开展以国家机关、事业单位、国有企业为对象的检查外，其他保密检查少有涉及；建议、行政处罚基本未实施。另外一些具体执法行为，如保密行政许可、保密行政备案、保密行政强制等，在《意见》中更是盲区和空白。
保密工作社会管理行政缺位，客观上造成了对保密违法行为的监管不力，主观上放纵和助长了一些违法者的违法心理。在城市交通管理中，擅闯红灯如果不受处罚，尽管不会直接造成权利人受损，但却抬升了普通公民的“守法成本”。同理，保密工作社会管理行政缺位不利于对国家秘密的监管，不利于保密工作部门主管保密工作权威的树立。
一、保密工作社会管理行政缺位的原因
1.保密工作社会化管理历史发展的缺位。我党自建党之初，就十分注重保密工作，把保守党的秘密作为全体党员铁的纪律写进党章。革命战争年代，保密工作是克敌制胜的法宝。新中国成立后，党进一步加强对保密工作的领导，颁布了一系列保密规章制度。进入改革开放时期，国家颁布了《保密法》后，才基本形成了以《保密法》为主体，其他保密法规、规章相配套的保密法律体系。从保密工作发展历程看，保密工作历来是党和政府工作的一项重要内容，而且在高度集中的体制之下，国家秘密长期集中存在国家机关、事业单位、国有企业之中，“主管”方式相对固定于对国家机关、事业单位、国有企业国家秘密进行监督管理。人们的思想深处认为保密工作就是对机关内部事物的管理。体现在机构设置上，既是同级政府的职能部门，又是同级党委的办事机构。上述情况，是导致保密工作社会管理行政缺位的历史根源。当国家秘密流向私权领域，出现社会化管理事项时，机构设置就显得不合理，当然也就不能适应保密工作社会化管理的需要。
2.执法权和执法程序虚化。法律是行为的规范，科学而严密、具有操作性是法律的基本特点。一部基本行政法的地位，犹如《宪法》在国家法律体系中的地位一样，总体设计和架构应该是某一方面最权威、原则、稳定的规范，而对基本行政法的具体化，则是由配套的行政法规、规章来实现。《保密法》作为保密工作方面的基本行政法，在整个保密法体系中居于中心地位，从位阶上说，应该是保密工作的权威，从内容上说，原则而且稳定，同时配以制定保密行政法规和规章，形成保密法体系。然而，现有的保密法规和规章，并没有做到把《保密法》所赋予的职权一一具体化，这是导致保密工作社会管理行政缺位的法律根源。
一是“主管”职能虚化。《保密法》规定保密工作部门“主管”保密工作。对怎样“主管”，职权范围包括哪几方面，与相关部门关系怎样，应该在国务院颁布的《保密法实施办法》中予以细化。然而遗憾的是，《保密法实施办法》并没有把应该具体细化的内容加以明确。因此，《保密法》赋予保密工作部门的职权说起来很大，做起来很虚，尤其在主管社会事务方面，保密工作部门在行政执法中顾虑重重，导致了保密行政不作为。
二是执法程序“残缺”和不严谨。行政执法的核心是依法行政，按规定的程序办事。《保密法》原则上规定了审批、决定、检查、行政处罚、建议等具体行政行为，本应按保密行政法规规定的程序执行，而《保密法实施办法》及保密规章，恰恰缺乏对保密执法程序的规定，即使有规定，也不严谨，缺乏操作性。执法程序“残缺”和不严谨，使保密工作部门在实施社会化管理时，不知如何下手。程序的不合法，易导致行政相对人不服，引起行政复议和行政诉讼，使保密工作部门在行政执法时，理不直、气不壮。
3.监督制度缺失。行政监督体系中，有立法监督、司法监督、行政监督机关的监督、行政内部上级机关的监督，其中行政复议和行政诉讼是对行政主体行使行政权监督的最基本形式。《保密法》和《保密法实施办法》分别于1988年和1989年颁布，早于1989年《行政诉讼法》和1999年《行政复议法》的颁布。由于时代的局限性，保密行政复议和行政诉讼在保密法律体系中未能涉及，保密法律监督的问题未能引起足够的重视。另外,对行政监督缺乏的问题，公众总是倾向于对权力被滥用的担忧；对行政权力的约束，在制度设计上也倾向于考虑如何防范执法权被滥用，反而对行政不作为监督不够，由此导致了长期以来保密工作部门“该出手时不出手”，即使“从未出手”，也能“安然无恙”。
二、保密工作社会管理行政缺位弥补方法
1.适应新形势发展，树立全方位保密管理观念。《保密法》规定，国家保密局主管全国保密工作，县级以上保密工作部门在其职权范围内，主管本行政区的保密工作。“主管”一词说明既有内部管理成分，也有社会管理成分（至少没有排除）。作为主管保密工作的保密工作部门，同时也是内部管理和社会管理的行政职能部门,一方面要代表国家对各机关、单位内部的保密工作实施监督管理；另一方面又要在其职权范围内对社会事务履行管理职能，与相对人发生行政管理法律关系。随着改革的不断深入，国家秘密向私权领域流动的范围不断扩大，社会化管理事项也日益增多。保密工作部门要对内部和社会保密工作实施有效的行政管理，必须转变观念，全方位履行保密监督管理职能。
一是维护社会管理职能的主体地位。在强调党管保密、把保密工作部门作为党委办事机构的同时，要扭转人们特别是领导心目中保密工作部门只隶属于党委序列，是党委办公部门的一个内设机构的观念，切实把保密工作部门作为各级政府的职能部门，从组织管理体制上，避免保密工作社会化管理主体缺位。
二是建立高素质的执法队伍。有句话叫做“徒法不足以自行”，意思是好的制度、法律最终还是要靠人的执行。同样，有效履行社会管理职能这个任务，必须有一支高素质的执法队伍。目前保密工作部门编制少、执法素质偏低，不能满足履行社会管理职能的要求，必须彻底解决。
2.修改保密行政法规和规章，具体细化《保密法》相关内容。针对保密工作社会管理的行政缺位问题，建议根据《保密法》和《立法法》的规定，结合相关法律，通过修改《保密法实施办法》和保密行政规章，来具体细化《保密法》中规定较为原则的保密行政管理，尤其是社会化管理事项的权限、程序及责任问题。一是通过修改和制定《保密法实施办法》和保密规章，补充国家秘密确定程序、保密检查、保密强制执行程序；二是结合《行政处罚法》，设定警告、罚款、没收违法或非法所得、停产停业、暂扣或吊销许可证，具体细化保密行政处罚权限和程序，完善保密行政处罚制度；三是与《行政许可法》相结合，设定保密行政许可，彻底解决涉密人员的资格许可、军工保密资格认证、涉密信息系统资质许可、审批复制国家秘密载体定点单位等保密行政许可设定程序模糊不清的难题。
3.衔接《行政复议法》和《行政诉讼法》，完善保密行政监督制度。行政复议和行政诉讼是行政监督最基本的形式。如果由《保密法》和《保密法实施办法》明确规定与行政复议法、行政诉讼法甚至国家赔偿法相衔接，是最为理想的方式。但是，即使没有规定，保密工作部门也应通过行政复议和行政诉讼，接受监督。保密工作部门行使保密行政执法权，实施社会化管理事项，不可避免的会产生违法或不当的问题，从而会侵犯公民、法人和其他社会组织的合法权益，可以通过行政复议和行政诉讼监督，防止和纠正行政违法和不当行为。同样，对保密工作部门的行政不作为即社会管理行政缺位问题，如要求颁发涉密人员资格许可、军工保密资格许可、涉密信息系统建设资质许可、申请审批定点国家秘密复制企业、不明确事项确认等，保密工作部门拒绝或不予答复，都可以通过行政复议和行政诉讼监督，纠正行政不作为，防止社会管理行政缺位的问题发生。（田捷）